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　　雪濤宏觀筆記

　　城市工作會(huì)議，既是落實(shí)三中全會(huì)全面深化改革重要部署的重要舉措，也象征了外延式擴(kuò)張攤大餅的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和土地財(cái)政依賴發(fā)展模式的基本結(jié)束，對(duì)城市的高質(zhì)量發(fā)展提出了明確要求。

　　文：國(guó)金宏觀宋雪濤/聯(lián)系人張馨月

　　中央城市工作會(huì)議7月14日至15日在北京舉行。會(huì)議明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作將“以推進(jìn)城市更新為抓手”，目標(biāo)是“建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”。與政府工作報(bào)告提出“打造宜居、韌性、智慧城市”相比，此次會(huì)議對(duì)城市工作提出“創(chuàng)新、美麗、文明”的新目標(biāo)，同時(shí)突出強(qiáng)調(diào)城市工作的人民性。

　　一、時(shí)隔十年之久，中央再度召開(kāi)城市工作會(huì)議的背后有哪些深意？

　　中央城市工作會(huì)議明確城市更新是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作的抓手，加快推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。通過(guò)補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，釋放中低收入群體和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)潛力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)由“制造大國(guó)”向“消費(fèi)大國(guó)”的轉(zhuǎn)型。

　　會(huì)議部署了城市工作7個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，首要任務(wù)是“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”，其具體要求是“著眼于提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，本質(zhì)都是圍繞推進(jìn)“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”展開(kāi)部署，這也是會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市”的重要原因。

　　城中村和危舊房改造等傳統(tǒng)的城市更新領(lǐng)域并非此次會(huì)議的重點(diǎn)。會(huì)議提出“穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造”，并未突破政府工作報(bào)告“加力實(shí)施城中村和危舊房改造”的定調(diào)。

　　二十屆三中全會(huì)決定提出“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”，2024年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，提出實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升、現(xiàn)代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升四大行動(dòng)，同時(shí)明確將“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)”，其重點(diǎn)任務(wù)是深化戶籍制度改革和健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。

　　今年5月印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》將基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市更新的范疇。《意見(jiàn)》提出“開(kāi)展城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)，因地制宜補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板”、“充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補(bǔ)齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板”。

　　未來(lái)人口總量的下降意味著城鎮(zhèn)化將由增量競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)為存量競(jìng)爭(zhēng)，城市間的人口遷移將成為常態(tài)。隨著“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化”的持續(xù)推進(jìn)，人口向能夠提供更加優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的大城市及城市群集聚的趨勢(shì)將愈發(fā)明顯。如何協(xié)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作必須應(yīng)對(duì)的議題。

　　此次會(huì)議提出“發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，明確未來(lái)的城市發(fā)展并非是人口向中心城市過(guò)度聚集，而是要在特大和超大城市外部培育和建設(shè)多個(gè)次中心城市，形成現(xiàn)代化城市群和都市圈。

　　預(yù)計(jì)未來(lái)將通過(guò)“人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)”，推動(dòng)城市群和都市圈的一體化發(fā)展，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)的總體效率。同時(shí)，通過(guò)在中心城市、城市群之間打造快速交通網(wǎng)絡(luò)，提高次中心城市在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，推動(dòng)都市圈內(nèi)公共服務(wù)共建共享，進(jìn)而縮小城市群和都市圈內(nèi)部的發(fā)展差距，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二、提高基本公共服務(wù)的供給水平和均等化程度是城市工作的著力點(diǎn)

　　會(huì)議提出“著眼于提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力”、“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”、“大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，提高公共服務(wù)水平，牢牢兜住民生底線”，以城市更新為抓手推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化是未來(lái)城市更新工作的重點(diǎn)。

　　結(jié)合會(huì)議提出“依靠改革開(kāi)放增強(qiáng)城市動(dòng)能，高質(zhì)量開(kāi)展城市更新”的表述來(lái)看，預(yù)計(jì)我國(guó)將在轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算內(nèi)投資、用地指標(biāo)、人員編制等方面逐步建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制，以改革為抓手加快釋放新型城鎮(zhèn)化背后蘊(yùn)含的內(nèi)需潛力。

　　6月9日中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見(jiàn)》明確基本公共服務(wù)與戶籍解綁，與人口變化掛鉤的改革思路，提出“推行由常住地提供基本公共服務(wù)”、“推動(dòng)人口集中流入地城市‘一城一策’制定常住地提供基本公共服務(wù)實(shí)施辦法”。

　　過(guò)去基本公共服務(wù)與戶籍掛鉤，進(jìn)城務(wù)工的非戶籍常住人口在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面無(wú)法享受與市民相同的待遇，不僅抑制了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)傾向、購(gòu)房?jī)A向、繳納社保傾向，也抑制了務(wù)工人群家庭成員的流入傾向，進(jìn)而抑制了整體居民的消費(fèi)意愿。

　　根據(jù)《2024年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，目前我國(guó)農(nóng)民工總量約3億人，其中年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)到1.32億人。要推進(jìn)由常住地提供基本公共服務(wù)，意味著人口流入城市在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面的基本公共服務(wù)供給仍相對(duì)不足。按照如果按最低的口徑（農(nóng)民工基本公共服務(wù)成本5萬(wàn)元/人）靜態(tài)估算，將1.32億居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，其成本為6-7萬(wàn)億元左右。要推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，基本公共服務(wù)的供給短板亟待補(bǔ)齊。

　　三、城市更新的投資增量在哪？

　　從會(huì)議表態(tài)看，除了以城市更新為抓手補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板之外，未來(lái)城市工作的重心還有以下幾個(gè)方面：

　　一是建設(shè)創(chuàng)新城市作為此次會(huì)議的新提法，也有望未來(lái)城市更新的重點(diǎn)工作。此前政策對(duì)于城市更新的目標(biāo)始終圍繞“打造宜居、韌性、智慧城市”展開(kāi)。在此基礎(chǔ)上，城市工作會(huì)議提出了“創(chuàng)新、美麗、文明”的新目標(biāo)，其中“美麗”和“文明”城市的內(nèi)涵在《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》中均有所體現(xiàn)，但“創(chuàng)新”城市的概念是首次提及。

　　會(huì)議提出“著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”，其中既包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，即“精心培育創(chuàng)新生態(tài)，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破”，也包括制度創(chuàng)新，即“依靠改革開(kāi)放增強(qiáng)城市動(dòng)能”。對(duì)于超大特大城市而言，其未來(lái)的發(fā)展布局將著重增強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力，有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)等非核心功能，通過(guò)優(yōu)化城市發(fā)展布局，進(jìn)而“充分發(fā)揮城市在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中的樞紐作用”。

　　二是建設(shè)安全可靠的韌性城市。會(huì)議明確“推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，加快老舊管線改造升級(jí)”。發(fā)改委預(yù)計(jì)未來(lái)五年需要改造的城市燃?xì)狻⒐┡潘⒐岬雀黝惞芫W(wǎng)總量將近60萬(wàn)公里，投資總需求約4萬(wàn)億元，這是當(dāng)前階段城市更新的主要增量之一，目前中央財(cái)政性建設(shè)資金和特別國(guó)債是支持這一領(lǐng)域建設(shè)的重要資金來(lái)源。2024年以來(lái)，中央已安排超過(guò)2900億元特別國(guó)債資金支持城市地下管網(wǎng)建設(shè)改造。

　　此外，會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)城市安全，提出“嚴(yán)格限制超高層建筑，全面提升房屋安全保障水平”、“加強(qiáng)社會(huì)治安整體防控，切實(shí)維護(hù)城市公共安全”等要求。

　　風(fēng)險(xiǎn)提示

　　對(duì)政策的理解存在偏差，城市更新的節(jié)奏和力度低于預(yù)期。

　　團(tuán)隊(duì)介紹

　　宋雪濤：北卡州立大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，發(fā)表有CF40專著、學(xué)術(shù)論文、央行工作論文等，獲得中證金牛、21世紀(jì)、Wind、上證報(bào)、新浪、IAMAC、水晶球等評(píng)選，新財(cái)富23年第5。

　　政策研究：

　　趙宏鶴（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)碩士），負(fù)責(zé)重大戰(zhàn)略政策和國(guó)際關(guān)系研究。

　　張馨月（中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士），負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政研究。

　　宏觀經(jīng)濟(jì)：

　　孫永樂(lè)（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士），負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)和貨幣流動(dòng)性研究。

　　鐘天（芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士），負(fù)責(zé)海外經(jīng)濟(jì)和全球貨幣政策研究。

　　產(chǎn)業(yè)研究：

　　厲夢(mèng)穎（英屬哥倫比亞大學(xué)區(qū)域規(guī)劃碩士），負(fù)責(zé)貿(mào)易政策、企業(yè)出海、產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)和宏觀ESG研究。

　　資產(chǎn)配置：

　　陳瀚學(xué)（加州大學(xué)河濱分校金融學(xué)碩士），負(fù)責(zé)海外市場(chǎng)分析和大類資產(chǎn)研究。

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　　報(bào)告信息

　　證券研究報(bào)告：《核心是以人為本的新型城鎮(zhèn)化——中央城市工作會(huì)議學(xué)習(xí)解讀》

　　對(duì)外發(fā)布時(shí)間：2025年07月16日

　　報(bào)告發(fā)布機(jī)構(gòu)：國(guó)金證券股份有限公司

　　證券分析師：宋雪濤

　　SAC執(zhí)業(yè)編號(hào)：S1130525030001

　　郵箱：songxuetao@gjzq.com.cn

　　聯(lián)系人：張馨月

　　郵箱：zhangxinyue@gjzq.com.cn